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? ? 分析重點(diǎn)：垃圾處理PPP項(xiàng)目的資格預(yù)審探究
? ? 選題理由：
? ? 縱觀垃圾處理PPP項(xiàng)目近年來的發(fā)展，結(jié)合筆者操作的幾個(gè)案例，筆者由衷感覺垃圾處理PPP項(xiàng)目的定語是“PPP”而非“垃圾處理”，即垃圾處理PPP項(xiàng)目的操作方式、內(nèi)在邏輯、成本收益測(cè)算等，都源于原垃圾處理項(xiàng)目的方法論，一個(gè)最主要的特點(diǎn)就是，至今絕大多數(shù)垃圾處理PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制仍然用噸處理費(fèi)的形式，而非年運(yùn)營補(bǔ)貼。所以擺在垃圾處理行業(yè)企業(yè)面前的難題，不是去苦苦鉆研PPP的邏輯、內(nèi)涵，而是只需要理解流程和限制性要求，即可事半功倍。這其中最特殊的一種是招標(biāo)采購程序中的“資格預(yù)審”。“資格預(yù)審”根據(jù)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》(財(cái)庫〔2014〕215號(hào))：
? ? 第五條 PPP項(xiàng)目采購應(yīng)當(dāng)實(shí)行資格預(yù)審。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)項(xiàng)目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請(qǐng)社會(huì)資本和與其合作的金融機(jī)構(gòu)參與資格預(yù)審。
? ? 因此，資格預(yù)審已經(jīng)是任何PPP項(xiàng)目招采的必經(jīng)程序。
? ? 在筆者接觸過的一個(gè)項(xiàng)目中，客戶沒有重視資格預(yù)審的內(nèi)容，因此出現(xiàn)了預(yù)審不通過的情形，并最終導(dǎo)致錯(cuò)失該項(xiàng)目的中標(biāo)機(jī)會(huì)。因此，PPP項(xiàng)目資格預(yù)審的內(nèi)容和要求是什么，垃圾處理PPP項(xiàng)目資格預(yù)審是一個(gè)怎樣的狀況，這是本文力求分析與總結(jié)的。
? ? 一、項(xiàng)目基本情況
? ? 項(xiàng)目名稱：中國某市生活垃圾資源化處理PPP項(xiàng)目
? ? 所屬行業(yè)：市政工程->垃圾處理
? ? 項(xiàng)目總投資：20000萬元
? ? 所處階段：采購階段
? ? 回報(bào)機(jī)制：可行性缺口補(bǔ)助
? ? 合作期限：30年
? ? 運(yùn)作方式：BOT
? ? 項(xiàng)目概況：本項(xiàng)目處于采購階段，但由于客戶已經(jīng)在資格預(yù)審中失敗，因此項(xiàng)目基本無望，但其中引發(fā)的對(duì)于資格預(yù)審的探究還是值得進(jìn)行的。
? ? 二、提問
? ? 1、垃圾處理項(xiàng)目資格預(yù)審大盤點(diǎn)。
? ? 三、分析
? ? 1、資格預(yù)審的目的
? ? 想要明確資格預(yù)審的內(nèi)容和要求，首先必須對(duì)資格預(yù)審的目的有一定的了解。還是財(cái)庫215號(hào)文提及的目的內(nèi)容：第五條 驗(yàn)證項(xiàng)目能否獲得社會(huì)資本響應(yīng)和實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。
? ? 我們分別來分析一下。
? ? (1)社會(huì)資本響應(yīng)。這其實(shí)是PPP項(xiàng)目的內(nèi)在要求，PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，最突出的兩個(gè)特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)政府少花錢多辦事的目標(biāo)和重視社會(huì)資本在該項(xiàng)目中的作用效果。之所以必須讓社會(huì)資本響應(yīng)，是因?yàn)镻PP方案由于其主導(dǎo)權(quán)在政府，而且利潤低微，可能導(dǎo)致方案過度偏向政府，社會(huì)資本無利可圖，如此則一個(gè)好的項(xiàng)目、一個(gè)事關(guān)國計(jì)民生的重要項(xiàng)目就無法推進(jìn)下去，因此要看有沒有社會(huì)資本響應(yīng);此外，比如垃圾處理PPP領(lǐng)域存在著專業(yè)性極強(qiáng)，方案兼容度低的特點(diǎn)，如果PPP項(xiàng)目方案是依據(jù)某一技術(shù)甚至是某一企業(yè)技術(shù)為藍(lán)本制定，很有可能導(dǎo)致沒有其他社會(huì)資本足以勝任，那么這樣的方案就有固化中標(biāo)方的嫌疑。
? ? (2)實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)。我們完全可以換個(gè)說法，一輪招標(biāo)上多加了一輪資格預(yù)審，實(shí)際上就把競(jìng)爭(zhēng)變成了兩輪，最終勝出者必然是價(jià)格、效果兼具優(yōu)勢(shì)的企業(yè)，這對(duì)于政府來說，更為有利。誠然，對(duì)于項(xiàng)目而言的利處主要在于優(yōu)化操作方案，能夠以公平競(jìng)爭(zhēng)的手段，迫使社會(huì)資本放棄虛高部分利潤的可能，實(shí)現(xiàn)方案與項(xiàng)目的盡可能適配，高效又經(jīng)濟(jì)。
? ? 2、資格預(yù)審的內(nèi)容
? ? 僅憑215號(hào)文，對(duì)資格預(yù)審的把握肯定是不夠詳盡的，存在各地實(shí)操的彈性，這也就成為了大家詬病資格預(yù)審的理由。然而，我們要有一個(gè)共識(shí)：嚴(yán)格按照215號(hào)文的規(guī)定，沒有明確規(guī)定的比照招標(biāo)采購程序的規(guī)定或原則處理。
? ? (1)資格預(yù)審公告
? ? 資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上發(fā)布。資格預(yù)審合格的社會(huì)資本在簽訂PPP項(xiàng)目合同前資格發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)通知項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。
? ? 資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目授權(quán)主體、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目名稱、采購需求、對(duì)社會(huì)資本的資格要求、是否允許聯(lián)合體參與采購活動(dòng)、是否限定參與競(jìng)爭(zhēng)的合格社會(huì)資本的數(shù)量及限定的方法和標(biāo)準(zhǔn)、以及社會(huì)資本提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間和地點(diǎn)。提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件的時(shí)間自公告發(fā)布之日起不得少于15個(gè)工作日。
? ? 劃重點(diǎn)，資格預(yù)審公告中“采購需求”、“對(duì)社會(huì)資本的資格要求”是比較重點(diǎn)和有待設(shè)計(jì)的內(nèi)容，因?yàn)檫@是適配于該項(xiàng)目的特有內(nèi)容。當(dāng)然，它必須滿足以下的要求：
? ? 第二十三條招標(biāo)人編制的資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的內(nèi)容違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，違反公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，影響資格預(yù)審結(jié)果或者潛在投標(biāo)人投標(biāo)的，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在修改資格預(yù)審文件或者招標(biāo)文件后重新招標(biāo)。(《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》)
? ? 社會(huì)資本對(duì)于該部分，尤其是細(xì)節(jié)一定要重視，避免因?yàn)榧?xì)節(jié)問題，錯(cuò)失標(biāo)的。
? ? (2)資格預(yù)審評(píng)審
? ? 項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)成立評(píng)審小組，負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目采購的資格預(yù)審和評(píng)審工作。評(píng)審小組由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表和評(píng)審專家共5人以上單數(shù)組成，其中評(píng)審專家人數(shù)不得少于評(píng)審小組成員總數(shù)的2/3。評(píng)審專家可以由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)自行選定，但評(píng)審專家中至少應(yīng)當(dāng)包含1名財(cái)務(wù)專家和1名法律專家。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)代表不得以評(píng)審專家身份參加項(xiàng)目的評(píng)審。
? ? 評(píng)審環(huán)節(jié)，由于現(xiàn)在的嚴(yán)格管控，社會(huì)資本基本上在評(píng)審會(huì)前，是無法知道評(píng)審專家是誰，有幾個(gè)的。如果真的如此，那么結(jié)果一定是公平公正的，一定是社會(huì)資本期待的嘛?顯然不是，將結(jié)論交由第三方評(píng)價(jià)是有風(fēng)險(xiǎn)的。特別是垃圾處理領(lǐng)域。本項(xiàng)目采用國內(nèi)尚未普及的一種先進(jìn)處理模式，換言之評(píng)審專家也不是這個(gè)技術(shù)的專家，那么他們做出的評(píng)價(jià)更多的只能是依靠某些表面的指標(biāo)，處理量、服務(wù)費(fèi)、成本等。這樣極容易造成資格預(yù)審的失敗。此外就算評(píng)審專家可以做出專業(yè)的評(píng)價(jià)，那么應(yīng)對(duì)低價(jià)中標(biāo)的策略準(zhǔn)備不充分，也可能半路折戟沉沙。
? ? (3)資格預(yù)審結(jié)果
? ? 項(xiàng)目有3家以上社會(huì)資本通過資格預(yù)審的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可以繼續(xù)開展采購文件準(zhǔn)備工作;項(xiàng)目通過資格預(yù)審的社會(huì)資本不足3家的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在調(diào)整資格預(yù)審公告內(nèi)容后重新組織資格預(yù)審;項(xiàng)目經(jīng)重新資格預(yù)審后合格社會(huì)資本仍不夠3家的，可以依法變更采購方式。
? ? 資格預(yù)審結(jié)果應(yīng)當(dāng)告知所有參與資格預(yù)審的社會(huì)資本，并將資格預(yù)審的評(píng)審報(bào)告提交財(cái)政部門(政府和社會(huì)資本合作中心)備案。
? ? 資格預(yù)審的結(jié)果最重要的數(shù)字是3，那么有沒有陪標(biāo)的嫌疑，這是首先要發(fā)現(xiàn)和杜絕的。但這里存在一個(gè)問題，不足三家投標(biāo)的，就一定代表這個(gè)項(xiàng)目有問題嗎?結(jié)果當(dāng)然是否定的，還以垃圾處理PPP項(xiàng)目為例。本項(xiàng)目采用資源化的方式，是國內(nèi)尚未普及的技術(shù)，擁有這種技術(shù)的企業(yè)本來就不多，所以很有可能不足3家投標(biāo)，不足3家通過資格預(yù)審。這種情況只能最后變更采購方式，但是這應(yīng)不應(yīng)該成為詬病的理由呢?即資格預(yù)審存在很大的問題呢?筆者認(rèn)為資格預(yù)審肯定有不完善的地方，但是從結(jié)果倒逼過程的做法顯然更為不妥，不能因?yàn)橹挥幸患彝稑?biāo)的結(jié)果就否認(rèn)資格預(yù)審程序的作用。面對(duì)此種情況，在合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的角度，還是應(yīng)該走資格預(yù)審，因?yàn)樽屑?xì)想來，工藝也是預(yù)審的一部分內(nèi)容，也許其他公司的工藝會(huì)更好地適合當(dāng)?shù)氐男枨蟆?/span>
? ? (4)資格后審
? ? 資格預(yù)審最受爭(zhēng)議的是這樣一句話：項(xiàng)目采購文件應(yīng)當(dāng)包括是否允許未參加資格預(yù)審的供應(yīng)商參與競(jìng)爭(zhēng)并進(jìn)行資格后審等內(nèi)容。這不就是說資格預(yù)審形同虛設(shè)嗎?針對(duì)資格后審而言，筆者認(rèn)為這句話肯定有欠妥的地方，因?yàn)樗喈?dāng)于否定了資格預(yù)審的價(jià)值和存在的意義，但資格后審本身制度的設(shè)定，是有其必要性的。筆者對(duì)此有這樣的猜想。
? ? 首先，資格后審依舊是“資格預(yù)審”，準(zhǔn)確地說，應(yīng)該叫“補(bǔ)充的資格預(yù)審”，它針對(duì)的是沒有及時(shí)參加資格預(yù)審的社會(huì)資本，還有一次補(bǔ)救的機(jī)會(huì)，將其與已經(jīng)通過資格預(yù)審的社會(huì)資本比較和排名，從而重新確定順位。這是考慮到PPP項(xiàng)目涉及基礎(chǔ)設(shè)施與公共利益，應(yīng)該著重考慮效果，如果后加入的社會(huì)資本確有實(shí)力，實(shí)在是不該因?yàn)槌绦蚨芙^。
? ? 其次，畢竟是遲了，需要付出相應(yīng)的代價(jià)，比如：同分時(shí)順位在后，由于其加入而導(dǎo)致順位落后的企業(yè)，可以尋求為準(zhǔn)備資格預(yù)審和項(xiàng)目采購所付出成本的一定比例的補(bǔ)償。
